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Einführung

Die kommunale Familie in Niedersachsen

Kommune = Gemeinschaft

Kommune in NDS umfasst Einheit-, Samt- und Mitgliedsgemeinden; zwei Gemeindefreie Bezirke.

Samtgemeinde = Gemeindeverbände von Mitgliedsgemeinden

Einheitsgemeinden: keine Untergliederung (außer Ortsteile)

Unterscheidung zwischen Kreisangehörige oder kreisfreie Städte (Kreisfrei sind: Braunschweig, Delmenhorst, Emden, Oldenburg, Osnabrück, Salzgitter, Wilhelmshaven und Wolfsburg)

Kreisfreie Städte erbringen teilweise Leistungen und haben Aufgaben von Landkreisen

Landkreise = vollständige Kommunen = Gebietskörperschaften -> Gebietshoheit

Landkreise fungieren als Gemeindeverbände (kreisangehörige Städte sind Mitglieder)

Selbständige Städte sind Mitglieder von Landkreisen, haben aber eigenständige Kreisaufgaben (Selbständig sind Celle, Cuxhaven, Goslar, Hameln, Hildesheim, Lingen (Ems) und Lüneburg)

Sonderstellung Hannover und Göttingen: Landeshauptstadt und Göttingen-Gesetz (siehe auch Wikipedia.

Zusammenarbeit von Kommunen via Vereinbarungen. Organisationseinheiten bilden (Unternehmen, Vereine, kommunale Anstalten und Zweckverbände)

Die Kommune als Schule der Demokratie

Städte und Gemeinden kleinste demokratische Einheiten = Schulen der Demokratie -> Bürger lernen dort Demokratie.

NKomVG §2: "Die Gemeinde ist die Grundlage des demokratischen Staates". [1]

Lokalpolitik wird in den örtlichen Parteigremien vorbesprochen und beraten.

Parteien sollen sich in der Kommunalpolitik und „auf dem Rathaus“ engagieren: Artikel 21 GG „Parteien ...bei der politischen Willensbildung des Volkes mit“ [2]

Die Aufgaben der Gemeinden (GG, NKomVG, Gemeindeordnung)

Selbstverwaltungsgarantie und Allzuständigkeit

Artikel 28 Abs 2 GG: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“ [3]

Kommunale Hoheiten

Allzuständigkeit der Gemeinden = neue Aufgaben erfinden, aufgreifen = Aufgabenfindungsrecht

Innovativ sein
auf neue Entwicklungen reagieren
Aber: Öffentlichkeit und Örtlichkeit muss gegeben sein, keine Aufgaben höherer Kommunen!

Niedersächsische Verfassung Artikel 57 Abs 1 [4]:

"Gemeinden und Landkreise und die sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften verwalten ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung.";

Abs. 4: "Den Gemeinden und Landkreisen und den sonstigen kommunalen Körperschaften können durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch Verordnung Pflichtaufgaben zur Erfüllung in eigener Verantwortung zugewiesen werden und staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen werden.

Für die durch Vorschriften nach Satz 1 verursachten erheblichen und notwendigen Kosten ist unverzüglich durch Gesetz der entsprechende finanzielle Ausgleich zu regeln.

Soweit sich aus einer Änderung der Vorschriften nach Satz 1 erhebliche Erhöhungen der Kosten ergeben, ist der finanzielle Ausgleich entsprechend anzupassen; im Fall einer Verringerung der Kosten kann er angepasst werden.

Der finanzielle Ausgleich für Vorschriften nach Satz 1, die vor dem 1.Januar 2006 erlassen worden sind, richtet sich nach dem bisher geltenden Recht; für den Fall einer Aufgabenverlagerung gilt Satz 3 uneingeschränkt, im Übrigen mit der Maßgabe, dass eine Anpassung im Fall der Verringerung der Kosten nicht erfolgt.

Satz 1 gilt entsprechend, soweit sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften Aufgaben zugewiesen oder übertragen werden, wenn unverzüglich Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden."

Konnexitätsprinzip Wikipedia -> Art. 104a GG

Das Konnexitätsprinzip sichert die einheitliche Rechtsanwendung im föderalen Staat, indem es dem Bund zum Preis der zumindest teilweisen Kostentragung die Möglichkeit einräumt, den Ländern Verwaltungsangelegenheiten in Auftragsverwaltung zu übertragen
Aber nicht immer optimale Finanzierung! (siehe z.B. Kinderbetreuung)

Abs 6: "Bevor durch Gesetz oder Verordnung allgemeine Fragen geregelt werden, welche die Gemeinden oder die Landkreise unmittelbar berühren, sind die kommunalen Spitzenverbände zu hören. " = NDS Städtetag, NDS Städte- und Gemeindebund, NDS Landkreistag.


Kommunen haben keine Mitwirkung bei Bundesgesetzen (werden durch Länder vertreten)

Gemeinden sind mittelbarer Teil der Landesverwaltung

Das kommunale Wirtschaftsrecht ist deutschlandweit weitgehend übereinstimmend geregelt

Europäischer Grundlagenvertrag (Vertrag von Lissabon), Artikel 3a Abs 2 (jetzt Artikel 4 Abs 2): Die Union achtet die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen und ihre jeweilige nationale Identität, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Sie achtet die grundlegenden Funktionen des Staates, insbesondere die Wahrung der territorialen Unversehrtheit, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der nationalen Sicherheit. Insbesondere die nationale Sicherheit fällt weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten.

EU Subsidiaritätsprinzip Wikipedia= EU ist nur dann zum Handeln befugt, wenn untere Ebenen ein Problem oder eine Sachfrage nicht ebenso gut oder besser lösen können

Aufgaben im Wandel

Früher Rathaus, heute Bürgeramt/Bürgerbüro

Partizipation Wikipedia Einbindung der Bürger in Entscheidungsprozesse

Bürgerbegehren
Bürgerentscheiden
Verbindlich!
Stadtmarketing
Jugendparlamente
Bürgerhaushalte
Dabei bemüht sich die Kommunalverwaltung um mehr Haushaltstransparenz und lässt die Bürger zumindest über Teile der frei verwendbaren Haushaltsmittel mitbestimmen und entscheiden
Lokale Agenda
dialogorientierte Entwicklung von kommunalen Handlungskonzepten für eine nachhaltige Entwicklung

Bürgerhaushalte und Lokale Agenda ersetzen nicht formale Entscheidungen des Rates und das Verwaltungshandeln

Es gilt:

Bürgermeister, Rat und Verwaltung müssen Beschlüsse und die praktische Umsetzung verantworten

Bürgerinnen und Bürgern wird die Möglichkeit angeboten, die praktische Umsetzung durch eigene Ideen bürgernah mitzugestalten.




Ökonomisierung Wikipedia stärkere Marktorientierung

zunehmender Kostendruck

Privatisierungsbestrebungen

Privatisierung = Verkauf kommunalen Eigentums, Übertragung von Aufgaben, Änderung von Rechtsformen von Wirtschaftsbetrieben (formelle Privatisierung)

Energie, Wasser, öffentliche Verkehrsmittel, Müllabfuhr


formelle Privatisierung z.B. durch GmbH bei kommunalen Krankenhäusern mit 100% kommunaler Trägerschaft, auch Stadtwerke (Uslar)



Rekommunalisierung Wikipedia Aufgaben und Vermögen, die vormals durch Privatisierung aus der kommunalen Verwaltung ausgegliedert wurden, werden wieder in Organisationsformen des öffentlichen Rechts zurückgeführt

EU Regelungen EuGH Urteile zu Vergaberecht

Flexibilität der Aufgabenwahrnehmung

Gewährleistungsverantwortung

z.B. verstärkt Stromnetze


Übersicht

Privatisierung Formelle Privatisierung Rekommunalisierung Public-Private-Partnership
Definition Vergabe öffentlicher Dienstleistungen an Privatfirmen, die für die Aufgabenerledigung zuständig werden. Änderung der Organisationsform der öffentlichen Betreibergesellschaft von öffentlich-rechtlich in privatrechtlich Wiederübernahme öffentlicher Dienstleistungen unter kommunaler Verantwortung Gemeinsame Aufgabenerledigung unter öffentlicher und privatwirtschaftlicher Beteiligung
Gängige Argumente Effizientere Leistungserbringung durch privatwirtschaftlich organisierte Betreiber Steigerung der Flexibilität Erbrachte Leistungen qualitativ mangelhaft oder teuer Durchführung von Infrastrukturprojekten trotz klammer öffentlicher Kassen
Der Wirkungskreis der Gemeinden

NKomVG §2 Abs. 2 [5]: Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften und im Sinne des Artikels 57 Abs. 3 der Niedersächsischen Verfassung in ihrem Gebiet die ausschließlichen Träger der gesamten öffentlichen Aufgaben, soweit Rechtsvorschriften nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen.


Kommunen haben Selbsverwaltungsaufgaben und herangetragene pflichtige Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis (NKomVG §6 [6]).

Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben

Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben gehören zum eigenen Wirkungskreis

Kultur, Sport, Wirtschaftsförderung, Einrichtung und Erhaltung von Grünanlagen, Museen, Theatern, Sportstätten, Begegnungszentren und außerschulische Bildungsprogramme

Freiwillige Entscheidung

-> Haushaltslage, Gepflogenheiten, Traditionen und gesetzte Prioritäten

Entscheidungsfreiheit ist nicht grenzenlos

Landesgesetze
haushalts- und personalrechtliche Vorgaben
Regelungen zur unternehmerischen Tätigkeit von Kommunen

Rechtsverstöße -> Aufsichtsbehörde / Kommunalaufsicht

Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben

-> im eigenen Wirkungskreis

Bauleitplanung

Feuerwehr

Durchführung von Gemeindewahlen

Nur Entscheidung über das "Wie" nicht "Ob"

-> Rechtsaufsicht nach NKomVG §170 Abs 1 [7] Die Aufsichtsbehörden schützen die Kommunen in ihren Rechten und sichern die Erfüllung ihrer Pflichten. Sie stellen sicher, dass die Kommunen die geltenden Gesetze beachten (Kommunalaufsicht) und die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises rechtmäßig und zweckmäßig ausführen (Fachaufsicht). Die Aufsicht soll so gehandhabt werden, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreude nicht beeinträchtigt werden.

Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung sowie Auftragsangelegenheiten kraft Bundesrecht

Die Auferlegung von Pflichtaufgaben entspricht dem staatlichen und im GG formulierten Interesse an einer Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse innerhalb des deutschen Staatsgebiets.

Gefahrenabwehr

Bauaufsicht

-> Gemeinde untersteht vollständig den Weisungen der Aufsichtsbehörden

Vollzug der Ausbildungsförderung (BAFöG)

Zivilschutz

-> Fachaufsicht der Bundesbehörde, Verantwortung bei BGM

Land auf Kommune übertragene Aufgaben -> Verantwortung bei Landrat

Kommunalaufsicht

NDS: Ministerium für Inneres und Sport ist Kommunalaufsichtsbehörde

für Landkreise, Region Hannover, kreisfreie Städte, selbständige Städte

Landkreise sind Kommunalaufsicht

für kreisangehörige Gemeinden

Region Hannover & Ministerium für Inneres und Sport ist Kommunalaufsicht

für regionsangehörige Gemeinden


weisungsfreien Angelegenheiten – freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben

-> Rechtsaufsicht; aber hoher Gestaltungsspielraum der Räte und BGMs, um Unsinn zu machen -> Haft bei Gemeinde = Steuerzahler...

Erfüllung von Pflichtaufgaben nach Weisung bzw. Auftragsangelegenheiten

-> Sonderaufsicht / Fachaufsicht. Prüft die Vorgänge auf Zweckmäßigkeit und kann Weisungen erteilen


Pflichtige Aufgaben haben Vorrang vor freiwillige Aufgaben

Pflichtaufgaben kraft Bundesrecht hat der Gemeinderat keine Entscheidungszuständigkeit -> Nur BGM als verwaltungschef

Bei staatlichen Auftragsangelegenheiten nutzt der Staat kommunale Strukturen. Untere staatliche Verwaltungsbehörden gibt es nur bis zur Ebene der Kreise und Stadtkreise.

Der Produktplan - Beispielhafte Aufgabengliederung der Gemeinde

Produktpläne = Geben detaillierten Einblick in die einzelnen kommunalen Aufgabenbereiche und deren finanziellen Umsetzung.

Haushalts- und Produktpläne geben einen Einblick in den Inhalt der Aufgabenerledigung.

Sozial-, Gesundheits- und Schulaufgaben mit den jeweiligen Haushaltsansätzen

Produktplan und Doppik bei Wikipedia

Gemeinden wurden in NDS verpflichtet bis zum 1.1.2012 das doppische Rechnungswesen einzuführen.

-> Haushaltspläne nach Produktgruppen gliedern

Innenministerium des Landes NDS gibt einen Kontorahmen vor (verbindlich)

Produktpläne sind hierarchisch gegliedert bis auf das kleinste Produkt (Leistung) die ggü. einem Bürger als Einheit angeboten wird.


  • Produktplan 00010 = Verwaltungsvorstand, Stabsstellen etc.
    • Stadtratstätigkeiten, Finanz- und Internen Verwaltungsmanagements, Vertretung der Stadt nach außen, Büro des Oberbürgermeisters, Rechtsamt, für Statistik und Wahlen erforderlichen Leistungen, Öffentlichkeitsarbeit, Finanzverwaltung, Rechnungsprüfung, Bauverwaltungsmanagement, Personalrat, Gleichstellungsbeauftragte
  • Produktplan 11000 = Personal und Interner Service
    • Personalbetreuung und -abrechnung, Hausdienst, Fuhrpark, Führung des Stellenplanes, Stellenbewertung
  • Produktplan 12000 = EDV
    • Telekommunikationsanlagen, EDV-Netzwerke, Soft- und Hardwareprodukte
  • Produktplan 13000 = Stadtkasse
    • Zahlungsverkehr der Stadtverwaltung, Kassen- und Jahresrechnungsstatistiken, Mahnungen, Vollstreckungen
  • Produktplan 14000 = Kämmerei, Steuern und Erbbaurechte
    • Nachweis aller Steuereinnahmen (z.B. Realsteuern wie Grund- und Gewerbesteuer, Hun-de- und sonstige Gemeindesteuern), der Gemeindeanteil an Einkommen- und Umsatzsteuer, Finanzzuweisungen (Schlüssel- und Bedarfszuweisungen) und Umlagen (Kreisumlage, Fi-nanzausgleichsumlage).
    • Zinsen aus Geldanlagen und Kredite, kalkulatorische Einnahmen (Abschreibungen und Verzinsungen) aus Gebührenhaushalten, Auflösung von Beiträgen und Zuschüssen, Zuführungen zum Vermögenshaushalt
    • -> Grundsatz der Gesamtdeckung, nach dem alle Ausgaben durch alle Einnahmen gedeckt werden müssen
  • Produktplan 15000 = Betriebswirtschaft, Beteiligungen und Controlling
    • Erarbeitung und Umsetzung von Grundsätzen zur betriebswirtschaftlichen Steuerung, softwaregestütze Kosten- und Leistungsrechnung, interne Leistungsverrechnung, Vermögenserfassung, -bewertung, Gebühren- und Entgeltkalkulation, Management städtischer Beteiligungen, Entwicklung von Controllinginstrumenten
  • Produktplan 31000 = Umweltschutz
    • Wasserwirtschaft, Bodenschutz, Klima- und Lärmschutz, Abfallwirtschaft, Abwasserbeseitigung
  • Produktplan 40010 = Kultur, Altes Rathaus
    • Kulturpflege, Museen, Förderung von Kulturvereinen
      • Musikschule (43000), Ratsbücherei (44000), Stadtarchives (45000) können eigene Produktpäne haben
  • Produktplan 50010 = Familie und Bildung
    • Senioren, Menschen mit Behinderung, Migranten, Einrichtungen der Sozialhilfe, Obdachlosenunterkünften, Beratung und Betreuung von Senioren
    • Gemeinden teilen sich die Aufgabenerfüllung mit Trägern der Freien Wohlfahrtspflege (z.B. AWO, Caritas, Diakonie, Lebenshilfe)
  • Produktplan 55500 = Bildung
    • Übernahme der Schulträgerschaft
    • Organisation und Unterhaltung von Grund- und Hauptschulen, Realschulen, Gymnasien und Gesamtschulen
    • Schulgebäude bauen, unterhalten und durch Hauspersonal betreuen
    • Anschaffung von Lehr- und Unterrichtsmitteln, Lernmittel, Schülerbeförderung und Kernzeitbetreuung
    • Erhält Sachkostenbeiträge des Landes und bei Investitionen (z.B. Schulneubauten, energetischen Sanierungen oder Schulsportstätten) Finanzzuschüsse durch das Land und den Bund
  • Produktplan 57000 = Kinder- und Familie
    • Jugendhilfe, Förderung von Kindern in Tagesstätten (+Bezuschussung), Betreuung und Bildung im vorschulischen Bereich, Kindertagesstätten, Beratungsangebote für junge Eltern
  • Produktplan 60010 = Stadtentwicklung
    • Bauleitplanung (-> Stadtentwicklungsplanung, Flächennutzungsplan und Bebauungspläne)
      • -> Leider nur eingeschränkt transparent, da vieles (formell) privatisiert ist und nicht in dem Produktplan auftaucht!
Hoheitsbereiche der Gemeinde

Fünf Hoheitsrechte

  1. Planungshoheit
  2. Finanzhoheit
  3. Personalhoheit
  4. Organisationshoheit
  5. Satzungshoheit


kommunale Entscheidungsfelder mit staatliche Vorgaben => Planungshoheit, Finanzhoheit, Personalhoheit

Verantwortung BGM => Organisationshoheit

Zuständigkeit Rat => Satzungshoheit

-> Weisungsfreie Angelegenheite mit Satzung regeln (soweit entsprechende Gesetze keine einschränkenden Vorschriften enthalten)
-> Weisungsaufgaben können dagegen Satzungen nur erlassen werden, wenn dies im entsprechenden Gesetz ausdrücklich vorgesehen ist

Organisationshoheit = Gemeinden haben das Recht auf eigenverantwortliche Gestaltung, z. B. Hierarchie ihrer inneren Organisation

Verantwortung BGM

Satzungshoheit = Gemeinden können Rechtsvorschriften in Form eines „Ortsrechts“ erlassen, das für alle Bürger Rechtsgültig-keit hat, so auch die Hauptsatzung

Verantwortung Rat und BGM

„Grundgesetz der Gemeinde“, ist die Hauptsatzung

  • Die Hauptsatzung regelt die Organisation und innere Verfasstheit der Gemeinde.
Bei Abstimmungen über die Hauptsatzung ist eine Mehrheit der Stimmen aller Mitglieder des Gemeinderats erforderlich, was der einfachsten Form einer qualifizierten Mehrheit entspricht.
  • Jährliche Haushaltssatzung
  • Satzung über öffentliche Bekanntmachungen
  • Satzung über den Anschluss- und Benutzungszwang
  • Erschließungs-, Wasser-, Abwasserkosten, Friedhofsgebühren usw.


(1) Bereich Planung

Gemeinde- und Stadtentwicklungsplanung

  • Stadtentwicklungsplanung
    • Fachpläne (Schul-, Kindertagestätten-, Verkehrs-, Grünplanung usw.)
    • Langfristig 10 bis 20 Jahre
    • von den Grundflächen losgelöste Planung
    • Einwohner sollen sich planerisch engagieren
  • Flächennutzungsplan (FNP)
    • Nutzung der gesamten Grundflächen einer Gemeinde
    • FNP ist der vorbereitende Teil der im Baugesetzbuch des Bundes (BauGB) geregelten Bauleitplanung
    • umfasst Areale der öffentlichen Hand genauso wie Grundstücke und Flächen im Privatbesitz
    • -> Bebauungspläne entwickelt
      • -> verbindliche Bauleitplanung
      • -> Bebauungspläne werden als Satzungen (Ortsgesetze) vom Gemeinderat beschlossen
    • ergänzende Satzungen wie Abrundungs- der Gestaltungssatzungen
    • Rahmenplanung bei Sanierungsvorhaben zwischen FNP und Bebauungspläne
      • Rahmenplanung wird dann schrittweise rechtsverbindlich durch Bebauungspläne festgesetzt
  • überörtlicher Einfluss auf Planungen
    • europäischen Regionalplanung
    • Bundesraumordnung
    • Raumordnungsprogramm des Landes Niedersachsen (LROP)
      • LROP wird durch die kommunal beeinflusste Regionalplanung weiter ausgestaltet
    • Landkreise stellen für ihr Gebiet und ihre Zuständigkeiten entsprechende Regionale Raumordnungsprogramme (RROP) auf
    • Überörtliche Ziele und Festlegungen sind bei der vorbereitenden und verbindlichen Bauleitplanung auf der örtlichen Ebene zu beachten

Kommunale Aufgaben - in 10 Thesen

  1. Was in der Gemeinde entschieden wird, ist Politik und in der Politik haben Parteien ein Mitwirkungsrecht.
  2. Aufgrund ihrer Allzuständigkeit können Kommunen innovative Lösungen entwickeln (Beispiele: Jugendeinrichtungen, Mehrgenerationenhäuser) und somit auf gesellschaftliche Entwicklungen reagieren und sie mitgestalten.
  3. Werden den Kommunen Aufgaben als Pflichtleistungen übertragen, ist bei finanzieller Mehrbelastung für Kostendeckung zu sorgen (Konnexitätsprinzip).
  4. Bei der Bundesgesetzgebung haben die Länder die Interessen der Kommunen über den Bundesrat zu vertreten.
  5. Der EU-Grundlagenvertrag von Lissabon achtet die regionalen und kommunalen Selbstverwaltungsstrukturen.
  6. Leitbild der heutigen Gemeinde ist neben der Ordnungsverwaltung ein fortwährender Wandel hin zum Dienstleistungsbetrieb. Einige Aufgaben wurden im Zuge des Wandels privatisiert.
  7. Von den drei kommunalen Aufgabenarten haben die Pflichtaufgaben mit und ohne Weisung bei der Erfüllung Vorrang vor den freiwilligen Aufgaben.
  8. Bei der kommunalen Selbstverwaltung gibt es, wie in der Politik überhaupt, nicht „richtig“ oder „falsch“. Die Selbstverwaltung beinhaltet gleichwohl das Recht, im Namen von Mehrheiten auch Dummheiten zu machen, solange dadurch keine Gesetze verletzt werden.
  9. Von den fünf kommunalen Hoheitsbereichen sind drei – (1) Planung, (2) Finanzen und (3) Personal – kommunale Entscheidungsfelder mit der Zuständigkeit des Gemeinderats. Die (4) Organisationshoheit liegt in der Zuständigkeit des Bürgermeisters. Die (5) Satzungshoheit ist ein rechtliches Umsetzungsinstrument.
  10. Bei der Gemeinde-/Stadtentwicklungsplanung können sich die Einwohnerinnen und Einwohner leichter beteiligen und einbringen als beim kommunalen Flächennutzungsplan, weil es sich bei der Entwicklungsplanung um eine von der Fläche losgelöste Entwicklung von Ideen handelt.
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